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清理社会组织:“力度近二十年未有”

2019-09-02 14:10:39来源:《南方周末》

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(农健/图)
    (本文首发于2019年8月29日《南方周末》)
 
     2019年4月,德州市民政局先后发现“德州市喝酒技术人才培训基地”、“中国喝不醉研究院德州分院”等机构,均为餐厅制造噱头,并未造成实质影响。网友质疑,仅挂个牌子,将其定为“非法社会组织”是否过严?”
 
     陆璇提出,“打击非法社会组织”的法律依据有其模糊之处,“应该更明晰哪些组织应该登记,哪些组织不需登记”,否则可能面临执法面过广的问题。
 
     烧烤店店主阿兵没想到,自己因为“好玩”,在店门口挂上“济南市喝酒人才培训中心”和“济南市撸串文化研究会”两块牌匾,才十来天,就遭遇涉嫌“非法社会组织”查处。
 
      2019年8月16日,山东省民政厅在民政部官方微信公众号“中国社会组织动态”上集中公布了今年上半年查处的67家涉嫌“非法社会组织”,其中包括8家“喝酒培训”组织,查处原因是“未登记”。据山东省民政厅工作人员介绍,哪怕只是餐厅挂个牌子,也“违反法律规定,扰乱社会组织登记管理秩序”。
 
      类似严格查处的公告这两年越来越多见。2019年8月26日,长春市声称已开展“社会组织领域有史以来最大规模的一次清理整顿行动”,“涉及面之广、延伸年份之久、工作量之大前所未有”。
 
       中国社会科学研究院于2019年7月发布的《社会组织蓝皮书:中国社会组织报告(2019)》(以下简称社会组织报告)认为,2018年以来,“我国社会组织开始步入严登记、严监管时代”,无论是打击整治非法社会组织,还是清理规范注册社会组织,“力度为近二十年所未有”。
 
挂牌“喝酒培训基地” 非法?
      阿兵最初就是觉得好玩,“抖音上有很多”。在短视频平台抖音中,“喝酒培训”机构的所在地包括温州、潮州、阜阳、辽阳、安溪、重庆、大连等地,名字也从“撸串人才培训基地”到“烤肉人才培训研究院”,五花八门。
 
      为了吸引客人,2019年4月,他花300块钱制作了两块白底黑字牌匾,看上去煞有介事,引发朋友、路人拍照转发。没想到,烧烤店还未开张,民政部门的执法人员上门了——他们收到举报线索:在朋友圈看到这家烧烤店挂出“培训中心”“研究会”等与社会组织名称关联的牌匾。
 
       阿兵告诉南方周末记者,当日执法主要是“教育”,“不让挂牌,就地劝散”。但当地媒体的报道却促使山东挖出一批“喝酒培训”机构。
 
      “原来不知道,后来开始关注这类机构。”山东省德州市民政局“打击非法社会组织”负责人称,他们自2018年开始重点打击整治“非法社会组织”,以往“非法社会组织”主要是冠以“一带一路”“精准扶贫”“中国”“中华”等字眼的诈骗组织。
 
      2019年4月,德州市民政局先后发现“德州市喝酒技术人才培训基地”“中国喝不醉研究院德州分院”等机构,但均为餐厅制造噱头,并未造成实质影响。
 
      媒体报道后,有网友质疑,多地“喝酒培训基地”均为噱头,仅挂个牌子,将其定为“非法社会组织”是否过严了?
 
      对此,菏泽市民政局刊发文章,称“打击非法社会组织”主要依据《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》和《取缔非法民间组织暂行办法》等法规规章的规定。
 
      “未经登记,或者撤销登记以后,擅自以社会团体、民办非企业单位或者基金会名义对外开展活动的组织,也包括在筹备期间开展筹备以外活动的社会团体。”山东菏泽市民政局工作人员告诉南方周末记者,他们打击多是未登记的培训中心、宗亲组织,“喝酒培训是偶然”。
 
      “关键是‘没有登记’”,德州市民政局工作人员强调。他们在获得线索以后会到现场查看,检查有没有工商登记等证明,以获取证据。
 
      上海复恩社会组织法律研究与服务中心理事长陆璇告诉南方周末记者,查处非法社会组织“有一定程序要求”,其中的一项依据是2012年颁布的《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》。
 
      陕西省渭南市临渭区一份关于打击非法社会组织的行动实施方案显示,具体步骤是全面排查、调查取证、分类整治、加强预警和完善监管,步骤明确规定下来,同时要注意“因案施策”,“开展有益活动”的组织要引导,“没有明显社会危害的”组织要求其自行解散,活动轻微违法的往往采取“劝散”或“取缔”。
 
       这种分类打击也能从各地打击非法社会组织的统计数据中略窥一二。安徽省民政厅在2018年排查涉嫌非法社会组织55个,其中涉及的处置分类便有五种:15个“自行解散”,对其余的20个予以“劝散”,“引导”7个进行合法登记或孵化,依法“取缔”12个,“责令改正”1个。
 
      陆璇提醒,如果有机构被民政部门取缔、劝散后有异议,可以据此提出行政诉讼。
 
如何定义“非法社会组织”
      从目前“非法社会组织”规定来看,擅自挂牌,未经注册,就会被判为涉嫌“非法”。
 
      清华大学公益慈善研究院副院长贾西津解释,与其他国家的非营利组织立法不同,我国通过登记注册与否来判断社会组织的合法性,核心要点是其规制的是“组织”而非“行为”。
 
      而北京师范大学法学院副教授马剑银也在《慈善蓝皮书:中国慈善发展报告(2019)》中指出,改革开放以来,我国社会组织管理体制基本上沿着“从分散管理到归口管理,再到分类管理的路线演进”,经历三个阶段。
 
      上世纪八十年代末,我国相继颁布了行政法规《基金会管理办法》(1988)《社会团体登记管理条例》(1989),确立了以双重管理体制为核心的归口管理模式,也就是说,社会组织的管理权限统一归口到特定的管理机关,而登记审批和日常管理分别由不同的政府部门负责,共同把关,各负其责。
 
      据马剑银描述,在社会组织有主管单位的时期,“因为历史原因,能够担任社会组织主管机关的相关部门非常多样化”,不仅仅是政府部门,还包括事业单位、群团组织等,据不完全统计,担任社会组织主管部门的有82家(种)。
 
      2003年,广东、深圳、上海等地开始从行业协会管理体制的改革入手,尝试突破双重管理体制,2008年深圳进一步将直接登记的范围扩大,之后越来越多的省市跟进,2013年《国务院机构改革和职能转变》方案明确表示,包括公益慈善类等四类社会组织成立时可以直接登记。
 
      2014年,就如何定义“非法社会组织”公益领域有过一次大讨论,当时的广州市民政局发布《广州市取缔非法社会组织工作细则(征求意见稿)》,规定具有下列情形之一的属于非法社会组织:擅自开展社会组织筹备活动;未经登记,擅自以社会组织名义进行活动;被撤销登记后继续以社会组织名义进行活动。
 
      当时诸多公益组织对“擅自开展社会组织筹备活动的”这一项颇为敏感,认为该细则对非法组织表述模糊,担心被“误伤”。
 
      担心“误伤”的原因,贾西津解释说当时实行双重登记管理制度,存在大量找业务主管单位难,未能取得正式身份的社会组织,“有专家说,法外是合法的十倍”,这些组织以各种各样的组织形式,包括志愿团体,工商登记的企业下挂靠的二级协会等形式存在,并且非常活跃。
 
      直接登记的政策当时给这些社会组织带来了希望。但2016年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见的通知》,在肯定社会组织发展的同时,再度强调社会组织的严格规范管理。贾西津认为其后对社会组织的监管政策发生调整,趋于严格。
 
     她认为,如果开放准入渠道,进行依法严格管理,“这是比较良好的环境”。严注册和严管理,就会导致“出口端(打击非法社会组织等)收紧,但入口端(即登记注册门槛)没有改变,有些社会组织的生存空间也会缩小”。
 
监管整体趋严
      中国社会科学研究生院社会组织与公共治理研究中心主任蔡礼强是社会组织报告的撰稿人,在其主报告中,他连续用了四个“近二十年所未有”作为小标题,综合分析了当下打击整治非法社会组织力度、清理规范注册社会组织力度、年检年报审核处罚力度、监管严格力度、注册登记审核把关力度等。
 
      该报告认为登记从严、监管从严、处罚从严已经成为当前社会组织管理的政策主基调。
 
       报告称,2018年社会组织整体增速下滑,其中一项原因是打击整治合法社会组织违法违规活动的力度进一步加大,长期以来不开展活动、不进行年检、不正常换届的大量僵尸型、休眠型社会组织受到撤销登记的行政处罚,从而导致社会组织数量减少。,与此同时,2018年以来注册登记社会组织出现一定的困难。
 
      2018年广东省集中公布的第二批涉嫌非法社会组织名单中,即有三家蓝天救援队赫然在列。
 
      蓝天救援队为全国性民间专业救援品牌,在各个省市区都有当地的蓝天救援队,参与各类救援。据广东省蓝天救援队负责人池翔介绍,“梅州蓝天救援队”是因为找不到业务主管部门。而“重庆市主城区蓝天救援队”是因为当地已有一支市级蓝天救援队,且“主城区”范围涉及跨区问题。
 
      市级蓝天救援队队长骆明文告诉南方周末记者,各地的蓝天救援队被列为非法社会组织的缘由多种多样,大部分是找不到业务主管单位。“要看你跟当地民政部门的关系,看他信不信任你吧。”骆明文说,重庆市较支持民间救援,所以他们注册较为顺畅。据介绍,各地蓝天救援队注册为“民办非营利企业”的较多,其次为“社会团体”,业务主管单位有各地民政部门、应急管理部门。
 
      “现在法外之地少了许多。” 贾西津分析,基于严格的政策调整,各种之前游离于法外的机构已经做了分流,以各种形式进行注册,成为合法机构。“有些注册成社工机构,有些注册成民办非企业单位,社会企业(工商登记)也是分流方向之一。”
 
重点打击诈骗组织
       需要注意的是,在打击非法社会组织过程中,打击整治非法社会组织专项行动持续时间最长,覆盖范围广最广,力度也更为显著。
 
      2017年7月,民政部在官方网站上发布公告,强调民政部未批准任何带有“一带一路”字样的社会组织,凡是冠有“一带一路”字样且自称在民政部登记的组织均属于虚假宣传。公告称“(这些组织行为)损害了‘一带一路’概念的严肃性和权威性,混淆视听”。
 
      2018年4月至8月,民政部、公安部联合开展“打击整治非法社会组织”专项行动,其间民政部社会组织管理局陆续公布6批涉嫌非法社会组织共计三百余个,取缔、劝散非法社会组织一千八百多个。
 
      “重点打击对象”落在几大类,用“一带一路”建设“军民融合”“精准扶贫”“乡村振兴”“粤港澳大湾区”“公益慈善”等名义骗钱敛财,打着弘扬“传统文化”“养生修炼”等旗号,传递社会负能量以及假借国家机关下属机构名义开展诈骗活动等非法社会组织
 
      在民政部公示的案例中,“中华民族文化艺术院”(非法组织)负责人张乐群称,“我们的办公地点是在钓鱼台,钓鱼台国宾馆。办公地点有三四个地方,在北京有好几个分支机构。”
 
      民政部执法人员来到该办公地点后,他继续声称,“中华民族文化艺术院”是党中央、国务院批准的副部级单位,是“中华人民共和国国史教育委员会”批准设立的机构,他本人则是从国家新闻出版署调去的,别人称他为“张部长”。
 
      “非法社会组织的包装手段太多了。”山东省民政厅负责“打非”的工作人员称,基层只能通过超强的一些经验梳理,来提高自己的辨别能力。
 
     “中华民族文化艺术院”经取缔后,其网站被举报仍在运营。其后,民政部与网信、电信主管部门联合,将其网站、微信公众号、微博账号关闭,“铲除非法社会组织网络活动根基,形成线上线下治理闭环”。
 
      民政部相关负责人在答记者问时表示,日后将开发全国社会组织执法监察系统,推进各级民政部门信息共享,并为部门间综合监管和联合惩戒提供支撑。
 
     “我们通过‘爬虫’技术,进行全网搜索。”山东省民政厅“打非”举报热线负责人称,将网络搜索和群众举报结合起来更易发现非法社会组织。
 
      在执法手段上,民政部门表示将探索建立非法社会组织责任人“黑名单”,对其发起成立以及担任社会组织负责人进行资格限制,强化信用约束作用。
 
法律依据仍然需探讨
      和1989年和1998年两次社会组织清理整顿不同,马剑银认为,目前的非法社会组织整顿是“和山寨社会组织、离岸社会组织等运动”相结合,同时,政府对合法的社会组织也加强了监管。
 
     但蔡礼强在报告中强调,政策基调和政策环境从严,并不意味着社会组织得到的支持减少和发展环境恶化。从严管理的政策环境,以及来自政府与社会组织内部的两种支持驱动力量,正在推动我国社会组织步入一个高质量发展的转型之路。
 
      陆璇则提出,“打击非法社会组织”的法律依据仍有其模糊之处,“应该更明晰哪些组织应该登记,哪些组织不需登记”,否则可能会面临执法面过广的问题,在广义的“社会组织”概念里,社区社会组织如广场舞等文体活动的组织只需要备案即可,无需登记为法人组织。
 
      另外,取缔非法社会组织所依据的几个条例颁布时间较早,也存在“现在不够用了”的问题,陆璇指出,例如2000年颁布的《取缔非法民间组织暂行办法》就未将“基金会”列入其中,名称也采用旧称“民间组织”。
 
      民政部门也在积极推进社会组织行政法规的落实。2018年1月,民政部社会组织管理局负责人强调,“积极推动社会组织行政法规尽快修订出台,细化法律责任,丰富查处手段,为打击整治非法社会组织提供更坚实的法制保障”。
 
      2018年8月3日,民政部发出关于《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》公开征求意见通知,该征求意见稿发布后,“社会组织登记门槛要求过高”的质疑声很高。
 
      对于这只靴子的落地,学者们表示“纠结”,认为意见稿的条文比较粗糙,建议继续进行草案的修改完善,延迟出台。在陆璇看来,这将影响“非法社会组织”的界定,也将是社会组织监管趋严的进一步体现。
 
     (应受访者要求,阿兵为化名)
 
      南方周末记者 刘怡仙 南方周末实习生 吴采倩
 
 
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