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历代巡视与巡察

2018-03-22 11:03:06来源:吉林家谱

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  中国古代行政系统的巡视又称巡察、巡查、巡行、循行,是行政监察的重要组成部分,也是行政监察的重要方式之一。巡视不同于一般意义上的监察活动,而是指通过巡行这种方式进行的、以纠察百官、扬清涤恶为主要目的的巡察巡视活动。中国古代的巡视主要有帝王亲巡、帝王遣使巡视、中央监察机构对地方进行巡察,以及地方行政长官和监察机构对所属州县巡视四种主要形式。以定期或不定期的行政巡视方式,自上而下地对行政及吏治状况进行明察暗访,举报弹纠,以保证中央政府的政令制定和贯彻执行,惩罚儆戒官员违法乱纪,在监察官吏、反腐肃贪和维护吏治清明等方面起到了积极的作用。
先秦
  中国古代的巡视制度发端于何时,目前学界仍有分歧。有学者认为,其萌芽于夏商周,形成于秦汉,逐步完善于隋唐宋,强化于明清,代代相传,久盛不衰。也有学者认为,尧舜禹至夏商、西周乃至春秋是巡视惯例化时期,战国至秦朝才是制度开创的时期。
  虽然自尧舜之时就已有了天子“五载一巡狩”的巡察惯例,还设有专司收集民情的官员,这些官员“夙夜出入”到各地听取民间意见,向舜报告,同时又把舜的意图传递给民众。时称这些人是“喉舌之官”。当然,严格地说来,这些人还不能算是巡行官员,他们并不专职于监察,只是采风和宣传,或介乎于采风和宣传之间,与以后主司监察巡行的“博击之官”有很大的不同。周朝建立后,天子也派“行人”每年到各诸侯国巡视,征集诗歌民谣,以观诸侯政绩,被称为“轩使”。各国的诸侯也都设有“采诗之官”,负责考察和关注民间的舆论动向,这就比尧舜时的“喉舌之官”更进一步接近于巡视职能了。春秋战国时期特别是战国时期,诸侯有巡县之制,官员有主纠察的御史之职,最为典型的是齐威王派使巡行阿城和即墨,结果使者回来谎报了情况,齐威王通过调查发现了实情,于是惩处了使者。这两个派下去的使者,大致可看作临时的巡使。
秦汉
  秦统一六国后,设置了较为健全的监察机构,中央有御史大夫,与丞相、太尉并为三公,负责监督从中央到地方的官员。地方郡县则设有监御史,监督地方官员。但是,秦朝的御史监察制度仍处在制度建构的进程中,巡行御史临时受帝王派遣,还负责一些与监察巡视不相关的特殊使命。而且御史行使职责也没有相关制度保障,致使御史没有真正发挥其应有的监督功能。
  汉承秦巡行监察的制度,又多有创设。所以两汉是中国古代巡视制度形成的重要时期。其巡视的方式有七种:其一是皇帝巡行天下;其二是由中央监察机构派出刺史巡行郡国;其三是郡国派出督邮巡行县域;其四是县令县长派出廷掾巡行乡里;其五是京畿地区由司隶校尉巡行视察;其六是皇帝临时派遣特使循行视察;其七是地方官下乡巡查工作。特别值得一提的是汉代制定了巡使职责的“六条问事”,成为此后历朝历代巡行制度所仿效的蓝本。例如,隋朝的“六察”,唐代的《巡察六条》,都是在汉朝“六条问事”的基础上发展而成的。
魏晋
  魏晋南北朝时期是监察巡行较弱的时期,对地方的巡视没有固定的机构和官吏,主要是由中央派出使者(使、大使、台使)不定期出巡地方。这一时期监察巡行制度发展的最大亮点是御史台发展成为独立的监察机关,原本隶属于少府的御史台从少府中分离出来,成为独立于行政系统之外的、自成系统的独立监察机关。自东汉开始司隶校尉巡察京畿的职权逐渐发生变化,由监察巡视官到兼理地方政务,再向二者合一成为专职的地方行政长官演变,到东晋时最终废除司隶校尉,将其监察权合并归于御史台。两汉时的刺史是非常典型的受皇帝指派,代中央出巡地方的巡行官,但到东汉末年,刺史成为集监察、领兵、行政三职于一身的封疆大吏,也成为割据地方的隐患。到西晋武帝时,武帝试图恢复州刺史的专职巡视制度,但是惠帝时八王之乱,兵事频频,于是刺史又重蹈旧辙,兼监察、领兵、治民行政三权。从总体上看,三国时魏国的巡行监察强于蜀汉、孙吴,晋文、武帝时也相对重视。南北朝的情况是北朝较南朝有更多大使出巡,而北朝中又以北魏为最。
隋唐
  如果说汉代地方监察巡行的刺史制度是非常显著的时代特征和制度创新的话,那么隋唐时期中央对地方的巡察制度安排,则是其令人瞩目的创制。隋朝承先启后,既沿袭了此前的中央御史台制度和地方巡行的刺史制度,又为唐朝中央十道巡按制度的创设作了实践上的准备。隋朝的监察巡行机构主要是御史台、司隶台和谒者台,合称为“三台”,为唐朝台院、殿院、察院三院制的创立提供了雏形。唐承隋制,并有发展。中央最高监察机构是御史台,下设台、殿、察三院,台院受皇帝直接指派、纠举百官、参与审判,在中央形成对吏、户、礼、兵、刑、工六部的监察制度。察院掌“分察百僚,巡按州县”,主管地方官吏监察。唐中宗神龙二年始创“十道巡按”的经常性地方巡视制度,即在全国置十道巡察区,每道设员两名,由左右台及五品以上官员担任,每两年轮替一次。但该制度存废不定,名称也时有变动。唐玄宗开元年间,正式将之固定和规范下来,全国分为十五道巡察区,每区设一名采访处使为长官(中宗时称巡察使或按察使,玄宗时称采访使,后来又有称观察使)。唐朝监察巡行体系中,除了御史、按察使、观察使、黜陟处置使巡行政务、惩贪罚佞、激浊扬清外,还有专门督察财政税收金融流通等经济政务的租庸使、税钱使、铸钱使等。唐开元前,这些财政监察的事情由尚书省来管理,开元以后,则根据需要,既有常设的专项巡察使,也有临时设置名目的巡察使,如转运使、租庸使、盐铁使、度支盐铁转运使、常平铸钱盐铁使等,随事立名,沿革不一。唐朝的御史台通过对税收、仓库、铸钱、盐铁等专项事务的巡行监督,对官吏的经济犯罪进行察访和弹劾,非常有效地加强了对国家财政的监察,保证了唐朝国家机器的正常运转。
宋元
  宋元时期的监察巡视制度承袭前代又有所损益,宋代仍在中央设御史台,其长官是御史中丞。与唐一样,御史台下分设三院:台院、殿院、察院。其察院人员最多,负责巡按中央及地方官的巡视御史,就由察院管理和派出。宋代的地方监察机构统称为监司或监州,宋初曾将全国分为十道,后改称为“路”。宋代的“路”在规模上与明清时期的“省”相近,辖有几个州。宋代在“路”这一级分设转运司、提点刑狱司和提举常平司等机构,由中央派官员担任转运使、提点刑狱公事(即“提刑官”)、提举常平公事。这三个机构合称为“监司”,其长官被称为监司官。这三个监司机构都负有监督巡察官员之职,同时各机构也有各自分工。宋代还在沿边之河北、河东、陕西、川峡等地边防地带设置走马承受公事,加强对边地的控制,走司承公事主司按察,不仅巡察将帅,防止其不轨,也巡察地方官吏,防止其违法。
  元代的监察机构有从宋代继承的御史台,并将之一分为三:御史台、殿中司和察院,仍由察院负责巡视中央和地方。地方巡视机构则是将全国划分为二十二道,各道有派出的肃政廉访司。廉访司的长官是肃政廉访使,由察院派出御史担任,常驻地方,负责巡视所属路、府、州、县。宋元时期的巡视监察制度形式多元,相互间的分工趋于合理,职责也更明确,制度体系也趋于健全。
明清
  明初设立新的中央监察巡视机构,撤销以往的御史台而创设了都察院,都御史是都察院的长官。明代巡视监察制度设置的第一个特色是十三道监察御史,不仅监察十三道各军政官员,还协管两京(北京、南京)直隶衙门。甚至连都察院也在十三道监察御史监察范围内。每道监察御史都有固定的监察对象。明代巡视监察制度设置的第二个特色是巡按御史。明朝设立了监察御史定期巡按地方的巡回监察制度。巡按御史之说,前朝已有,但是直至明朝,巡按御史才成为一项正式的常规监察制度。
  巡按御史的职责为:“代天子巡狩,所按藩服大臣、府州县官诸考察,举劾尤专,大事奏裁,小事力断。”巡按御史本身为监察御史,仅为正七品官职,但是因为其出巡是代表朝廷,代天子巡狩,也即代表皇帝在场,代表皇帝行使权力,被皇帝赋予了特殊的职权。因此,巡按御史成为位卑权重的代名词,官位卑微,但权限极大,可纠察诸事,并直达天听。因此,朝廷不仅对其责任负担予以严格规定,而且对其出巡的衣食住用、一言一行都作了非常细致的制度约束。明朝巡视监察制度设置的第三个特点是向地方派遣巡抚和总督。明朝派遣巡抚和总督到地方,最初的主要目的是更好地对地方进行巡视监察,初衷并非总领一方,其成为超越地方三司之上的封疆大吏,则是后话。明代巡视监察的制度设置的第四个特点是皇帝直属的巡察机构。如明朝开国皇帝朱元璋创建了明朝巡视制度的特设机构——拱卫司,即后来的锦衣卫,全称“锦衣亲军都指挥使司”。
  清代也沿用了都察院制度,都察院“专掌风宪,以整纲纪为职。凡政事得失、官方邪正,有关于国计民生之大利害者,皆得言之”。在地方设十五道监察御史,各设监察御史,职官相对明要精简。清代巡视地方的制度有所鼎革,明代盛行的御史巡按制度在清中期被废止,中央对地方的行政监督功能纳入了地方行政系统本身。清初,都察院设有巡按御史,“专以察吏安民为要”。但巡按御史制度发展到清初,已现颓势,派往各省的御史巡按地方,往往“多受属员献媚,参勤无闻”,与清顺治帝要求巡按御史“察吏安民”的职责要求背离甚远,于是顺治帝在顺治十七年(1660年)下令裁革淘汰。此后,虽仍有御史巡视地方,但权力大受限制,成为临时特派的巡视,其制度特点是尽量减少巡察对地方行政的干扰。例如,雍正三年(1725年),分派御史及部员巡察各省,明确规定“不干预地方事”,巡察之员实际上成为调查处理专项事件的特派官员。乾隆元年(1736年),鉴于“专差御史巡察,恐地方又添供应之繁”,将巡视之责归为各省原设之守道和巡道,从此“著为定例”。此后,虽然中央仍有派监察御史出差巡行,但都属于“奉旨钦差查办事件”。因此,清代都察院的监察御史对于行政的监察作用弱于地方而侧重于中央。地方的监察巡视归于地方各道守、巡。此外,清代各地方总督、巡抚既是地方常设之官,且皆带有都察院都御史、副都御史之衔,而对其所辖省份于行政权外兼行监察权。
编 辑:wangshi 标签:历代