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王氏反腐“三位一体”:通过强力打击推进制度反腐

2013-11-15 10:22:32来源:大公网

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王岐山(资料图)

 
  大公网讯 据新加坡《联合早报网》报道,中共纪委书记王岐山最近在省部级领导干部廉洁从政研修班座谈会上发表了一番反腐讲话,简单说来,就是让干部不想不能不敢腐。“不想腐”,就是加强领导干部的理想信念教育;“不能腐”,就是强化制度建设和监督管理;“不敢腐”,就是坚持有腐必惩、有贪必肃。此乃王氏反腐的“三位一体”。
 
  在王氏反腐“三位一体”中,目前以惩为主,惩防并举,但惩的目的是为了治。这由王执掌反腐大权后腐败官员落马的速度加快可以印证。十八大之后的十个月中,已有十位省部级高官被查,包括国资委主任蒋洁敏。最新一例是南京市长季建业。这样一个高官落马频率,是在过去十年所没有的。
 
  之所以如此,并非因为目前的腐败比过去更为严峻之故,而是新领导上台后,必须以反腐来兑现承诺,满足公众期待,同时,用反腐来立威。当然,也有用反腐来推进改革指用意。在今年1月召开的中纪委二次全会上,习近平曾提出要“老虎”、“苍蝇”一起打,以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓腐败。某种程度上,这显示以习为首的中共高层对腐败的危害性有真切体认。而从王岐山的角色考虑,以惩为主也是因为过去十余年中共在反腐上积累的问题太多,此外,制度建设本身亦需一个过程,在腐败的高发态势通过强力打击得到初步遏制后,制度反腐的推进也就更加顺利。
 
  前一阶段,中共派遣了一批“钦差大臣”到地方和国务院各部门集中进行了巡视,现在到了收网之时,季建业就是在此阶段落马的第一位高官,预计后续还会有更多官员落马。人们不应该怀疑中共的反腐诚意及决心,但现在的问题是,此种高频率的反腐态势会持续多长,治本的制度措施何时推出,并不清楚。从一个研究者的角度看,要使反腐具有可持续性,且见到真效果,中共的反腐就必须做好如下几项事情。
 
  首先,整合中共已有的反腐机构和职能,使之更具效率。中共拥有复杂的反腐机构,党内有纪检;政府有监察和审计,包括公安和工商也具部分反腐职能;司法有检察。这三家反腐主体分工负责,其中,纪委为主导,政府的行政监察、检察院系统的司法监督、审计系统的经济监督相配合。这套反腐机构设置不能讲完全没有效果,可又必须承认,它远不足以应对目前严峻的腐败局面,原因在于,它在突出党对反腐掌控的同时,削弱了法治反腐的力度。
 
  另外,这套反腐体系将反腐力量分散在不同部门,由不同部门行使和负责各自领域的反腐工作,虽有助于本部门和领域的反腐深入开展,然而,鉴于目前腐败形式多样,涉及的部门和领域众多,此种各守一摊的反腐模式其局限性就显露出来。当然,最重要的是,这套体系注重对腐败的打击和惩治,而相对忽略了对腐败的预防。对反腐来讲,关键不是事后的惩罚,而是事前的预防,要筑牢防腐的制度堤坝,使官员不敢腐和不能腐,伸手必被捉。在这方面,这套体系的效果就很差。
 
  鉴此,必须重构这套反腐机构设置,可以按照纵横两个方面进行整合。横向是将现阶段分散在纪检、监察、检察、审计等部门和系统的职能整合起来,在惩治预防腐败上实现信息等资源的共享,形成“一体化”的防治腐败格局。在条件成熟时,再成立一个统一的类似美国联邦调查局或香港廉署的反腐机构,这将利于凝聚反腐合力,克服各自为政的弊端。纵向是将目前这套反腐机构,尤其是纪委和检察院独立出来,不受地方政权节制,而直接由中共最高层和中国政府实行垂直领导。
 
  其次,加强对权力的制衡和预防,使之从目前偏重于“惩治”,转向偏重于防范,将权力关进制度的“笼子”,这也是法治反腐的含义。对腐败的预防包括两个方面。一者是在反腐机构的内部职能设置上,加强预防功能,使之从偏惩治转向偏防范。关于这一点,官员财产公示制作为治本措施可以先行出台。王岐山的先治标后治本办法,从策略角度考虑,未尝不可,但为了更好地推进反腐,有必要在治标的同时,对一些社会已有高度共识的治本措施,尽快出台。而官员财产公示制就是这样一项制度,不仅民众对它有高度共识,官员中也有一定支持力量。因此,中共必须尽快制定一个财产公示的具体方案和时间表。

 
  二者是在更广泛的国家权力层面上,加强制衡和限权。法国思想家孟德斯鸠曾说,“权力总要被官员使用到边界为止”,制度防腐的重点,就是要严格厘清公权与私权边界,降低公权对经济社会资源的直接配置能力,压缩公权的自由裁量空间。腐败滋生的一大根源是政府管得过杂过宽,政府通过投资、审批、资格准入和价格管制等手段来调节和控制经济社会的运行,管理经济和社会活动,因此,要减少腐败发生的几率,就得消减政府权力,将一些可管可不管的事情交由市场和社会组织去行使,转变和限制政府的职能及其作用范围,科学合理地设置权力,切断以权谋私的纽带。在这方面,一些中国学者曾提出应制定“重大决策程序条例”、“信息公开法”“、行政组织和编制法”等法律制度,以解决一把手权力过于集中、确保按法定权限和程序行使职权,实现“让人民监督权力,让权力在阳光下运行”。
 
  最后,还需要发挥社会力量参与反腐。反腐不仅仅是反腐部门的事情,也是全社会的公共事务,每个公民都有责任参与对腐败的治理。说穿了,公众在治理腐败中的力量越大,越有利于保障公民的权利。某种意义上,社会尤其是媒体对公权力的监督其所起作用比官方的反腐机构对腐败的惩治效果更大。而在当下网络时代,技术发展也给公众提供了参与反腐的手段。所以,面对公众的反腐诉求,中共如何设计一套机制,用法律去保障包括新闻媒体和网络在内的对公权力的监督,推进公民的反腐积极性,是一个亟待考虑的问题。
 
  从这个角度看,目前正在开展的网络治谣是不利于公众网络反腐的。因为两高虽然出台了对网络谣言的司法解释,但它把治理网谣的权力交给了警察机构,出于公权力的同一性,警察会偏向于将那些对官员不利的网络举报以失实为由来打击,何况,警察本身受地方政府的节制。
 
  根本而言,反腐没有秘诀,世界上所有国家对腐败的治理,走的都是限权和公开化之路。而最好的限权和公开化的方式,是行民主和法治,所谓制度反腐,必须落实到这一层面上来。当然,这并非是说在民主化前,加强反腐就没有意义和效果。如果中共真正从党生死存亡的高度来看待腐败问题,并有足够决心,对腐败采取攻防并举的战略,那么,虽不能做到完全降伏腐败,起码能使腐败局限在一定范围和层级,而不至成为一个影响全局的大问题。
 
  邓聿文 作者是中国资深媒体人